Главное об электронных закупках

Коррупция при госзакупках ИТ: рецепты противодействия

О высокой коррумпированности российского госзаказа в сфере ИТ уже в открытую говорят в Кремле, но борьбой с откатами отечественным чиновникам пока занимаются лишь власти США и Европы. Разочарованные бездействием российских правоохранителей эксперты предлагают уменьшить воровство путем резкого сокращения госзаказа на информатизацию и вернуться к советской системе приемки работ

Дмитрий Медведев: Гигантские суммы присваиваются чиновниками, а также недобросовестными коммерсантами

Выделяемые на госзакупки деньги разворовываются, доложили на недавнем совещании Дмитрию Медведеву сотрудники его администрации. Из 5 трлн рублей, которые ежегодно переваривает российский госзаказ, более 1 трлн — "порочные". "Гигантские суммы присваиваются чиновниками, а также недобросовестными коммерсантами… 10 миллионов контрактов [в год]. И значительная часть из них содержит откаты", — возмутился президент.

Мнение Дмитрия Медведева о коррупционности ИТ-сферы еще хуже: "Насчет программного обеспечения… мы понимаем, что такое программы. Их можно оценить и в миллион рублей, и в 10 миллионов рублей. И это такой неисчерпаемый источник для воровства".

Ситуация с коррупцией при госзакупках информационных технологий действительно плачевна, подтверждают участники рынка. По оценкам Ольги Усковой, президента компании Cognitive Technologies, откат в 20%, который, судя по расчетам президентской администрации, является средним по стране сегодня, для закупок в сфере ИТ был актуален в 1999-2003 гг. Уже в 2005-2008 гг. он увеличился в 2 раза, а в 2009-2010 гг. достиг 70%.

Госзаказ ИТ особенно коррумпирован, потому что продаются нематериальные объекты, соглашается с Усковой депутат Екатеринбургской городской думы Леонид Волков, до июня 2010 года работавший заместителем гендиректора компании "СКБ Контур". "На строительстве дороги или поставке еды сложно украсть 70-80%, потому что есть объективные затраты, себестоимость, проверяемые сметы. Когда мы говорим про разработку софта — можно, в принципе, и 99% украсть так, что никто не заметит", — уверен он.

 Эффект Симакова

О коррупции при госзакупках информационных технологий до последнего времени обычно говорили лишь отдельные заинтересованные специалисты. Оно и понятно. "На стройке крутятся куда большие деньги, так что в абсолютном значении откаты в ИТ — это "детский лепет", — объясняет депутат Леонид Волков. Широкий общественный резонанс эта тема получила осенью 2010 года с подачи руководителя интернет-агенства "Артус" Евгения Лернера, который в своем блоге обратил внимание на "экстренный" (за 16 календарных дней) заказ Минздравсоцразвития на создание социальной сети за 55 млн рублей.

В интервью CNews глава ИТ-департамента Минздрава Олег Симаков заявил, что сжатые сроки создания соцсети связаны с требованием отчитаться о завершенном проекте до конца финансового года. Это признание возмутило целый ряд популярных в Рунете блоггеров, а затем и СМИ. Все пребывали в полной уверенности, что некий подрядчик уже выполнил проект "по договоренности", а закупка проводилась лишь для соблюдения формальной процедуры.

В итоге тендер был отменен, но выяснилось, что одновременно с ним были объявлены два других. За те же 55 млн рублей Минздрав заказал разработку системы поддержки принятия решений для врачей и электронной медицинской библиотеки. Общественное негодование нарастало, к скандалу подключались все новые "изобличители", обвинявшие главу ИТ-департамента Минздрава в откровенной дерзости. В итоге новые тендеры также были отменены, а Олег Симаков написал заявление об увольнении.

Комментировать свое решение Симаков отказался, поэтому остается только гадать, чем оно было вызвано — признанием вины, личной обидой на блоггеров, перестраховочным шагом вышестоящего руководства или чем-то еще. Отвечать на вопросы для данной статьи экс-CIO Минздрава также не стал, объяснив это тем, что "все произошло слишком недавно и комментарии будут излишне эмоциональны".

Ситуация с Минздравом не осталась незамеченной в других федеральных ведомствах. "Срочное" распределение около 500 млн рублей на информатизацию приостановило Министерство образование и науки (список отмененных конкурсов, а также комментарии Минобрнауки смотрите в полной версии статьи в журнале CNews).

Примеру Минздрава и Минобрнауки последовали и некоторые другие чиновники, а коммерсанты, ориентированные на работу с госсектором, всерьез забеспокоились предстоящим обвалом рынка. Но "катастрофы" не произошло, и тендеры со сверхкороткими сроками продолжили объявляться. Более того, многие отмененные конкурсы были разбиты на менее приметные и объявлены снова.

Поймать откатчика

Стоит отметить, что сжатый срок конкурса сам по себе не является однозначным свидетельством его коррупционности. В ряде случаев "жесткий дедлайн" действительно может быть заявлен, чтобы отсечь конкурентов, а сам продукт при этом никто и не собирается делать. В этом случае воровство налицо, считает депутат Леонид Волков. Но нередки ситуации, когда фирма сопровождает информационную систему ведомства на протяжении многих лет, и когда у ведомства наступают перебои с бюджетным финансированием, оно под честное слово просит подрядчика повременить с оплатой, обещая рассчитаться в конце года.

"Заниженные сроки указывают на наличие коррупциогенного фактора, который заключается в выборе поставщика в обход конкурсных процедур, с последующей легализацией этого выбора через конкурс, в котором конкуренты уже не могут участвовать из-за заниженных сроков. Однако, коррупциогенный фактор — это еще не коррупция", — делает вывод Волков.

По стоимости госзаказа также сложно сказать, насколько коррупционен тот или иной конкурс. "По документации можно опознать только очень явные и наглые распилы, где действительно цена завышена раза в три или в четыре, — рассуждает депутат. — А как отличить кристально честный конкурс от конкурса, где есть откат в 20%, я не знаю".

 "Чтобы определить, насколько вероятен сговор организатора торгов и конкретного поставщика-участника, необходимо посмотреть не только сроки выполнения, объем работ и их стоимость, но и другие условия и ограничения, указанные в документации о проведении торгов, техническом задании и проекте госконтракта", — рассказывает Андрей Храмкин, директор Института госзакупок Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Но сказать точно, "заточена" ли процедура под кого-то определенного и под кого именно, по его мнению, может лишь компетентный в предмете закупки специалист.

Еще один источник информации, способный указать на коррупционеров — реестр госконтрактов. "Если в результате анализа закупок данной продукции выясняется, что организации-заказчику в предыдущие годы ее поставлял один и тот же поставщик или аффилированные фирмы, то вероятность честных торгов невелика", — уверен Храмкин.

Несмотря на наличие целого ряда факторов, по которым можно определить "порочную" схему, целенаправленно на российском ИТ-рынке этим никто не занимается. Специалисты — а это, как правило, сотрудники компаний-конкурентов — редко бывают заинтересованы в том, чтобы ссориться с богатыми заказчиками. Разбирательства чаще всего ограничиваются жалобами в ФАС и далеко не всегда приносят желаемого результата заявителям. До суда доходит куда меньшее число поставщиков, а случаи наказания чиновников и коммерсантов за участие в откатных схемах — это вообще небывалое дело.

Леониду Волкову неизвестны случаи, когда участники госконтрактов в сфере ИТ были уголовно наказаны за коррупцию. "Таких прецедентов очень мало, и обычно в этих случаях наказание принимают на себя начальники среднего звена. Руководители высшего уровня выходят из коррупционных скандалов без каких-либо последствий", — констатирует Ольга Ускова. "Чаще это касается чиновников уровня субъектов и муниципалитетов. Но надо признать, что до конкретных судебных решений доходит очень немного уголовных дел, — подтверждает Андрей Храмкин. — Доказать факт взятки всегда крайне трудно".

  Парадоксально, но об откатах, получаемых российскими чиновниками от внедрений ИТ-систем, даже на Западе говорят чаще, чем у нас. За последний год инициированы проверки и расследования в США и Германии в отношении компаний Diebold и HP, чьи российские офисы подозреваются в даче взяток чиновникам в России. Причем ситуация с HP удивительна тем, что компанию подозревают в выстраивании коррупционной схемы с Генпрокуратурой РФ. Несколько лет назад российские правоохранители живо интересовались поставками техники IBM в Пенсионный фонд. Руководителя ПФР позже уволили, чем все и ограничилось. А некоторые системные интеграторы, у которых проводились обыски по этому делу, показывали CNews справки о том, что милиция к ним претензий не имеет.

Back in the U.S.S.R.

Участники рынка предлагают разные способы борьбы с коррупцией, у каждого из которых есть свои сложности (см. таблицу). "Для этого необходимо просто создать технологически четкий и прозрачный механизм приемки работ и ввести жесткие санкции за его нарушение", — считает Ольга Ускова из Cognitive. Ведь коррупция в ИТ-секторе процветает за счет того, что "можно сделать систему лишь на часть от заявленного функционала или не сделать ее совсем — и при этом успешно оформить сдачу проекта", добавляет она.

Основа механизма приемки, по мнению Усковой, это независимые технические регламенты, позволяющие определить, выполнены работы в рамках госзаказа или нет, а также описывающие, в чем заключается процедура сдачи информационной системы: "Госзаказчик может свободно подписать акт приемки и положить ИТ систему на склад, и никто не сможет его уличить или обвинить в нецелевом расходовании средств, поскольку действующие на этот случай правовые нормы носят нечеткий характер".

В Советском Союзе, например, такое было просто невозможно, говорит Ускова: "Тогда существовала специальная система ГОСТов, в соответствии с которой определялось, в полном ли объеме реализован проект. Сам проект считался выполненным только тогда, когда он вступал в стадию не опытной, а промышленной эксплуатации, то есть — его работу можно было наглядно увидеть в действии".

Поддерживает предложение Усковой Алексей Новодворский, заместитель генерального директора "Альт Линукс". По его мнению, результаты работ, прошедших приемку, должны быть публичными. Если речь идет о разработке программных продуктов, то в открытом доступе должны выкладываться их коды. Серьезная приемка работ возможна только при их обязательном последующем контроле, а прозрачность приемки немыслима без публикации всех отчетных материалов и заключений экспертов, добавляет Новодворский.

  Напомним, что в 2005 году по инициативе Минэкономразвития публичными стали проекты, выполненные по программе "Электронное правительство". "Публикация в открытом доступе результатов работ, полученных по государственным контрактам, позволит повысить качество проводимых по заказу органов власти работ за счет обеспечения их прозрачности. И исполнители, и заказчики, зная, что результаты их деятельности будут выставлены на всеобщее обозрение в интернете, будут более ответственно относиться к своим обязанностям", — было сказано в заявлении министерства. Однако спустя несколько лет сайт, на котором размещалась эта информация, был закрыт.

Как бороться с коррупцией при госзакупках на информационные технологии

ПредложенияСдерживающие факторы
Создать технологически четкий и прозрачный механизм приемки работ и ввести жесткие санкции за его нарушениеОтсутствие соответствующих технических регламентов
Публиковать в открытом доступе все результаты принятых работ, кодов разработанного ПО и смету исполнителяОтсутствие соответствующего требования в законодательстве
Создать единого госзаказчика в сфере ИТ, в наблюдательный совет которого должны войти уважаемые представители отраслиКоррупция столь глубока, что про любого "уважаемого представителя" может возникнуть вопрос о стоимости его "покупки"
Резко сократить объема госзаказа на ИТ и монетизировать электронные сервисы не из бюджета, а платежами тех пользователей, которым они нужныВозможно лишь при сокращении функций государства и числа госчиновников, так как госзаказ служит для исполнения этих функций
Неправомерно проигравшие участники конкурсов должны активнее использовать механизмы обжалования результатовКомпании часто не заинтересованы ссориться с заказчиками и конкурентами, рассчитывая на другие заказы от первых и субподряды от вторых
Основная масса конкурсных процедур года должна начинаться в декабре предыдущего года и заканчиваться летомДля этого необходимо решить проблему своевременного выделения средств на госзакупки Минфином

 Екатеринбургский депутат Леонид Волков уверен, что можно победить коррупцию, создав единого госзаказчика в сфере ИТ, в наблюдательный совет которого должны войти уважаемые представители отрасли. Такой орган, по его мнению, позволил бы обеспечить контроль над качеством выставляемых на торги заявок, а также исключить коррупционный фактор, став организацией, не заинтересованной непосредственно в освоении бюджета того или иного ведомства.

Более радикальный подход — резкое сокращение объема госзаказа в сфере ИТ и передача ряда проектов коммерческим компаниям. "Сервисы электронного правительства должны монетизироваться не из бюджета, а платежами тех пользователей, которым они нужны", — говорит Волков. Государству же надо направить свои усилия и финансовые возможности в другое русло: на консолидацию информации и повышение качества информационных ресурсов, т.е. не писать или заказывать ПО, а развивать информационные ресурсы, с которыми этому ПО предстоит взаимодействовать.

Некоторые перечисленные предложения может взять на вооружение Минкомсвязи, курирующее программу "Информационное общество" (в соответствии с ней будут внедряться ИТ-решения в госсекторе в 2011-2020 гг.). Например, для публикации разработанного по госзаказу ПО планируется создать фонд алгоритмов и программ, говорит CNews чиновник министерства. Кроме того, на Минкомсвязи была возложена функция координатора ИТ-расходов ведомств (в 2011-2013 гг. на мероприятия, связанные с этой функцией, планируется израсходовать 75 млн руб.). А совместно с Минэкономразвития Минкомсвязи будет заниматься мониторингом качества реализации программы "Информационного общества" (общие расходы двух министерств на эти работы составят в 2011-2013 гг. 135 млн руб.).

Пока чиновники решают, как повысить эффективность государственных расходов на информатизацию и снизить уровень коррупции, Андрей Храмкин из Института госзакупок призывает поставщиков, проигрывающих в конкурсах, жаловаться: "Не бойтесь обжаловать неправомерные решения государственных заказчиков. Наше законодательство о размещении госзаказов построено так, что именно вы являетесь главным контролером и главным сдерживающим фактором для недобросовестных чиновников".