Главное об электронных закупках

Деятельность антимонопольных органов в сфере IT: результаты, проблемы и перспективы развития

В сентябре состоялась встреча с начальником управления информационных технологий ФАС России Владимиром Юрьевичем Кудрявцевым, в ходе которой он рассказал об основных направлениях деятельности Федеральной антимонопольной службы в области информационных технологий, затронул существующие в отрасли проблемы и перспективы развития, а также осветил результаты работы экспертного совета по развитию конкуренции в области информационных технологий при ФАС России

Деятельность антимонопольных органов в сфере IT: результаты, проблемы и перспективы развития

Владимир Юрьевич, как Вы оцениваете существующую нормативную базу, регулирующую рынок IT-отрасли в РФ? Есть ли в ней "белые пятна"?

— Отрасль информационных и телекоммуникационных технологий в Российской Федерации с конца 1990-х годов развивается высокими темпами. Спрос на продукцию высоких технологий существует как внутри страны, так и за рубежом. Информационные технологии и информационные услуги с каждым годом занимают все более заметное место в российском несырьевом экспорте.

С начала 2000-х годов был дан импульс развитию и совершенствованию правового регулирования отношений в области информационных технологий. Были приняты такие базовые законодательные акты, как Федеральный закон от 27.06.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", Федеральный закон от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи", Закон Российской Федерации от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне", Федеральный закон от 27.06.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных", Федеральный закон от 10.11.2002 N 1-ФЗ "Об электронно-цифровой подписи", а также четвертая часть Гражданского кодекса Российской Федерации (N 230-ФЗ от 18.12.2006).

Вместе с тем процесс совершенствования антимонопольного регулирования отношений в области информационных технологий не завершен и находится лишь в начальной стадии. В частности, пока не принят закон "Об Интернете", ждет принятия Государственной Думой недавно одобренный Правительством третий антимонопольный пакет (новая редакция Федерального закона от 27.06.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"), требуют доработки некоторые подзаконные акты, определяющие порядок оценки состояния конкуренции на товарных рынках. Это в определенной мере осложняет упорядочение гражданско-правовых отношений в связи с использованием информационных технологий, препятствует рассмотрению споров о нарушении антимонопольного законодательства, осложняет защиту объектов авторских прав.

Развитие конкуренции на рынках информационных технологий предусматривает весомое участие государства в части реализации соответствующих законодательных инициатив, определения процедур, связанных с регламентированием и стандартизацией, создания выгодных условий деятельности для предпринимателей в IT-сфере.

Расскажите, какие наиболее важные, принципиальные проблемы в отрасли информационных технологий на сегодняшний день интересуют ФАС России. 

— На сегодняшний день ФАС России уделяет внимание следующим наиболее важным проблемам:

1) проведению торгов на закупку высокотехнологичного IT-оборудования, выполнение работ, оказание услуг в IT-области;

2) нарушению прав российских компаний при недобросовестной конкуренции за рубежом;

3) участию национальных производителей при реализации IT-проектов в государственных организациях;

4) реализации государственной политики поддержки продвижения России на мировых высокотехнологичных рынках;

5) координации процесса регистрации в национальном домене сети Интернет.

По Вашему мнению, существующая в России система государственного заказа способствует развитию IT-отрасли?

— Основной документ, выполняющий задачу регулирования сферы государственных закупок — Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее — Закон о размещении заказов). Основными задачами, на решение которых ориентирован данный документ, являются:

— регулирование отношений, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений;

— установление единого порядка размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов;

— эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

— расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Таким образом, свободное, недискриминационное участие в торгах может быть одним из факторов, способствующих развитию бизнеса.

Определение же, насколько именно данное обстоятельство способствует или сдерживает развитие бизнеса в сфере информационных технологий, неоднозначно. Необходимо проводить сопоставительный анализ влияния других аспектов ведения и создания бизнеса, к примеру таких, как: профессионализм руководства и сотрудников, качество и наличие спроса на предлагаемые товары, работы и услуги, со стороны государства и других самостоятельных потребителей (юридических и физических лиц), наличие и уровень технического оснащения производственных и торговых мощностей, наличие барьеров выхода на тот или иной рынок и т.д.

При проведении государственных закупок компьютерного оборудования часто возникают споры о параметрах эквивалентности. Часто это приводит к обращению в ФАС России. Какова Ваша позиция по данному вопросу?

— В настоящее время использование компьютерной техники закрепилось во всех отраслях экономической деятельности. В связи со значительными объемами вычислительной техники и высокотехнологичной продукции, которые требуются для удовлетворения государственных нужд, актуальность приобретает вопрос эффективности проведения государственных закупок компьютерной техники и комплектующих.

Управлением информационных технологий совместно с Управлением контроля размещения государственного заказа ФАС России, производителями центральных процессоров для компьютерной техники и экспертами в области применения и технологий создания процессорных чипов ведется работа, основной целью которой является выработка механизмов для обеспечения недискриминационных закупок.

Решение данной проблемы напрямую связано с установлением эквивалентности (соотносительности потребительских качеств) центральных процессоров. По данному вопросу была проведена встреча с представителями компании "АМД интернешнл сейлс энд сервисез", обсуждены предложения по внедрению тестов производительности с целью определения эквивалентности компьютерного оборудования при проведении госзакупок. Выработан набор возможных сценариев по созданию системы определения эквивалентности (государственная сертификация, отраслевые тесты, тесты производительности при условии четко определенных механизмов использования таких тестов, законодательные изменения).

Учитывая сложность технических, технологических и нормативно-правовых аспектов, которые должны быть решены и урегулированы в ходе разрешения вопроса установления эквивалентности, работа в данном направлении будет продолжена. Сегодня же можно использовать рекомендации по осуществлению закупок персональных компьютеров в РФ, которые были разработаны ФАС России совместно с экспертным сообществом и опубликованы на официальном сайте 18 июля 2011 года.

В Интернете в целом, и особенно в его русском сегменте, всегда была актуальна проблема "пиратства", что ФАС России может предпринять для борьбы с этим явлением?

Скорее всего, эта тема касается нарушения авторского права в сети Интернет. Пресечение нарушения авторского права не входит в компетенцию ФАС России. Нами пресекаются такие виды "пиратства", как недобросовестная конкуренция, выраженная в незаконном использовании исключительных прав (товарного знака, фирменного наименования) конкурента, например при регистрации хозяйствующим субъектом сайта, доменное имя которого совпадает с товарным знаком конкурента. В случае незаконного использования конкурентом указанной интеллектуальной собственности ФАС России правомочна вынести решение о наличии признаков недобросовестной конкуренции и выдать предписание о прекращении указанного нарушения. 

Как обстоит дело с соблюдением антимонопольного законодательства в отрасли информационных технологий органами государственной власти?

Учитывая высокую динамику развития отрасли информационных технологий, значительное количество государственных инициатив, объем нормативно-правовых документов, издаваемых органами государственной власти, и проводимых ими мероприятий, направленных на информатизацию, как их самих, так и административно-социальных процессов, однозначно охарактеризовать состояние соблюдения органами государственной власти антимонопольного законодательства достаточно сложно.

За время существования в структуре ФАС России Управления информационных технологий был рассмотрен ряд дел, в том числе по фактам нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов власти. В основном данные нарушения выражались в различных ограничениях доступа к проводившимся торгам, а также при издании нормативно-правовых актов, регламентирующих требования к формату представляемых данных. В качестве примеров таких дел можно привести следующие.

Дело в отношении Пенсионного фонда.

В 2010 году ФАС России проанализировала документацию Пенсионного фонда РФ об аукционе на право заключения государственного контракта на поставку вычислительных комплексов по трем лотам и предоставление прав на использование программного обеспечения по лоту N 4 для серверов конфигурации 1. В п. 3.1.1 раздела III документации организатор торгов просил обеспечить совместимость с уже имеющимся у него оборудованием под товарным знаком "IBM". При этом общее запрашиваемое в документации количество серверов конфигурации 1 составляет 17 штук.

Для серверов конфигурации 2 прямая ссылка на товарный знак запрашиваемого оборудования отсутствует. При этом общее запрашиваемое в документации количество серверов конфигурации 2 составляет 46 штук.

Из документации следует, что сервер конфигурации 1 и сервер конфигурации 2 между собой функционально не связаны. Дополнительным свидетельством, подтверждающим функциональную несвязанность серверов конфигурации 1 и серверов конфигурации 2, является количество приобретаемых комплексов в рамках заявленных заказчиком в документации лотов N 1, N 2 и N 3.

При этом в трех лотах документации объединены обе вышеуказанные конфигурации. Такое объединение в одном лоте двух различных конфигураций серверов является существенным ограничением для участия в данном аукционе различных производителей серверного оборудования.

В комплекты программного обеспечения из трех лотов помимо поставки операционной системы включено требование поставки прикладного программного обеспечения — СУБД DB2 и WebSphere MQ с товарным знаком "IBM".

Такое объединение системного ПО и прикладного ПО в одном лоте также является существенным ограничением для участия в данном аукционе различных производителей серверного оборудования, так как принять участие в аукционе могут только компании, поставляющие прикладное ПО товарного знака "IBM".

В действиях Пенсионного фонда Российской Федерации при проведении аукциона на поставку вычислительных комплексов и предоставление прав на использование программного обеспечения усматриваются признаки нарушения п. 2 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 27.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Согласно требованиям поставка серверов невзаимосвязанных конфигураций, а также поставка системного и прикладного ПО осуществляется в рамках одного лота, что может являться существенным ограничением для участия в данном аукционе.

В процессе рассмотрения дела оно было переквалифицировано, и рассмотрение продолжилось по части 3 статьи 17 Федерального закона от 27.06.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

По результатам рассмотрения дела ФАС России признала Пенсионный Фонд Российской Федерации нарушившим часть 3 статьи 17 Федерального закона от 27.06.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Дело в отношении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

В ФАС России поступило заявление физического лица о проверке правомерности наличия в пункте 10.5.4 приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 15 декабря 2009 г. N 412 "Об утверждении дополнительных требований к содержанию декларации безопасности гидротехнических сооружений и методики их составления, учитывающих особенности декларирования безопасности гидротехнических сооружений различных видов в зависимости от их назначения, класса, конструкции, условий эксплуатации и специальных требований к безопасности" требования о включении в декларацию безопасности гидротехнического сооружения 3D модели в формате AUTODESK 3DS MAX.

ФАС России направила запросы в Минприроды, МЧС России, компанию — производитель специализированного программного обеспечения для создания графических трехмерных моделей ООО "Аутодеск (Си-Ай-Эс)", МГТУ им. Н.Э. Баумана.

На основе полученных ответов на запросы ФАС России установила следующее.

1. На этапе рассмотрения приказа "Об утверждении дополнительных требований к содержанию декларации безопасности гидротехнических сооружений и методики их составления, учитывающих особенности декларирования безопасности гидротехнических сооружений различных видов в зависимости от их назначения, класса, конструкции, условий эксплуатации и специальных требований к безопасности" МЧС России было предложено рассмотреть возможность использования 3D моделей для иллюстрации сведений о ГТС и водохранилищах, а также демонстрации сценариев развития аварийных и чрезвычайных ситуаций в формате AUTODESK 3DS MAX.

2. Минприроды в пункте 10.5.4 приказа указано на необходимость предоставления схемы (3D модели в формате AUTODESK 3DS MAX) с указанием источника, поражающих факторов и зон чрезвычайной ситуации.

3. Согласно ответу на запрос МГТУ им. Н.Э. Баумана программа 3D Studio Max фирмы Autodesk предназначена в основном для визуализации и анимации 3D сцен и объектов и подготовки других презентационных материалов. Эта программа также позволяет создавать 3D модели относительно несложных объектов. Такими же возможностями обладают следующие программы: Maya V фирмы Autodesk; Light Wave 3D фирмы NewTek; Blender 2.4, бесплатная программа, открытый код поддерживается организацией Blender Foundation.

3D Studio Max и все перечисленные выше программы не позволяют решать задачи, связанные с созданием 3D моделей сложных гидротехнических сооружений и определением характеристик безопасности этих сооружений. Для решения данных задач предназначены другие системы.

Кроме того, в письме Ростехнадзора N 00-07-11/6158 от 22.12.2010, направленном в адрес МЧС, был отмечен тот факт, что в адрес данной службы приходят запросы от эксплуатирующих организаций относительно требований территориальных управлений МЧС России о представлении в 2011 году декларации безопасности ГТС вместе с электронной версией сценариев возможных аварий на эксплуатируемых ими ГТС. Их обращения в адрес проектных организаций, а также различных организаций, занимающихся программным обеспечением, показали, что предприятия не могут найти исполнителей для решения задачи в такой формулировке.

Установление требований, закрепленных в пункте 10.5.4 приказа министерства о включении в декларацию безопасности гидротехнического сооружения 3D модели в формате AUTODESK 3DS MAX, содержит признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Рассмотрение дела в отношении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в настоящее время продолжается.

ФАС России недавно завершено расследование в отношении регистраторов кириллической доменной зоны "РФ". В чем заключается нарушение ими антимонопольного законодательства, какие грозят санкции?

11 сентября 2010 года стартовал этап открытой регистрации доменных имен в доменной зоне ".РФ" (доменные имена в кириллическом написании). Практически сразу в ФАС России начали поступать жалобы на действия компании Ru Center.

Компания РУ Центр (торговая марка ЗАО "РСИЦ") в первые часы после начала открытой регистрации зарегистрировала на себя более 70 тысяч кириллических доменов. Регистрация осуществлялась в основном в целях последующей их перепродажи на закрытых аукционах. Кроме того, чтобы обойти ограничения на количество регистраций доменных имен одним регистратором (каждый из них согласно правилам регулирующей доменную зону ".РФ" организации — АНО "Координационный центр национального домена сети Интернет" имел право обрабатывать не более 4,8 тысячи заявок в час), РУ Центр привлекала другие компании, которые регистрировали доменные имена на РУ Центр.

Таким образом, компания РУ Центр навязала невыгодные или не относящиеся к предмету договоров условия (нарушение пункта 5, части 1 статьи 11 закона "О защите конкуренции") своим клиентам — физическим и юридическим лицам, которые желали зарегистрировать на себя доменные имена в зоне ".РФ", — путем координации (нарушение части 3 статьи 11 Закона "О защите конкуренции") деятельности других регистраторов: ООО "РЕЛКОМ.ДЕЛОВАЯ СЕТЬ", ЗАО "Демос-Интернет", ЗАО "Регистратор", ЗАО "Элвис-Телеком", ОАО "РтКомм.РУ".

ЗАО "РСИЦ" также признано нарушившим запреты на недобросовестную конкуренцию (нарушение части 1 статьи 14 Закона "О защите конкуренции"). Компания зарегистрировала на себя значительное количество доменных имен (больше, чем это могло быть в условиях добросовестной конкуренции) с совершением действий, направленных на получение необоснованных преимуществ перед конкурентами — другими компаниями — регистраторами доменных имен.

Это подтверждается тем, что на ЗАО "РСИЦ" в качестве администратора зарегистрированы доменные имена, которые, в частности, представляют собой общеупотребительные слова (вода.рф, шапка.рф, кафе.рф, и т.п.), наименования сетей общественного питания (стардог.рф, стардогс.рф, ростикс.рф и т.п.), наименования бытовой техники (пылесос-рейнбоу.рф, пылесос-кирби.рф и т.п.), наименования эстрадных коллективов (дискотека-авария.рф, линкин-парк.рф и т.п.), а также наименования органов государственной власти и государственных учреждений (генпрокуратура.рф., фас-мо.рф, госзнак.рф и т.п.).

Кроме того, установлено, что ЗАО "РСИЦ" и АНО "РСИЦ" нарушили часть 1 статьи 11 Закона "О защите конкуренции", заключив между собой соглашение, в рамках которого доменные имена выставлялись на закрытые аукционы. Незаконно полученный от проведения аукционов доход распределялся между ЗАО "РСИЦ" и АНО "РСИЦ".

По результатам рассмотрения ЗАО "РСИЦ" выдано предписание о перечислении в федеральный бюджет 239 360 213 рублей дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, также материалы дела переданы в правоохранительные органы.

При Федеральной антимонопольной службе работает экспертный совет по развитию конкуренции в области информационных технологий. Чем он занимается, каковы результаты его работы?

Экспертный совет создан для ведения конструктивного диалога бизнеса и власти. На данный момент проведено 3 заседания экспертного совета по развитию конкуренции в области информационных технологий. В состав совета входят 24 постоянно действующих активных члена. Это представители общественных организаций, власти и российского и зарубежного бизнеса. На заседания также приходят и другие участники отрасли, в среднем совет собирает около 40 человек. На данный момент коммерческие структуры и ФАС России открыты для диалога. Бизнес рассказывает о своих проблемах и задачах, а ФАС в рамках своей компетенции способствует решению определенных вопросов.

Из основных результатов работы можно отметить следующие:

сформулированы недискриминационные по отношению к производителям компьютерного оборудования требования при проведении госзакупок;

выявлены и сформулированы проблемы в отрасли, требующие государственного участия, а именно:

— проблема проведения торгов на закупку высокотехнологичного IT-оборудования, выполнения работ, оказания услуг в IT-области, требующих высокой квалификации с учетом действующего закона о госзакупках;

— проблема координации процесса регистрации в национальном домене сети Интернет;

— проблемы применения норм антимонопольного законодательства при рассмотрении заявлений о предполагаемых нарушениях в деятельности компаний — разработчиков поисковых систем;

— проблема нарушений прав российских компаний при недобросовестной конкуренции за рубежом;

— проблема упрощения процедур экспорта отечественной высокотехнологичной продукции;

— проблема участия национальных производителей при реализации IT-проектов в государственных организациях;

— проблема реализации государственной политики поддержки продвижения России на мировых высокотехнологичных рынках.

С учетом обсуждения поставленных вопросов обобщенные предложения будут направлены на рассмотрение в Правительство Российской Федерации.

Некоторые из перечисленных проблем находят свое отражение в текущей практической деятельности ФАС России.

Цели экспертного совета — содействие развитию конкуренции в области информационных технологий, а также рассмотрение вопросов, связанных с соблюдением федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами и организациями антимонопольного законодательства Российской Федерации в области информационных технологий.

ФАС России взаимодействует в вопросе развития конкуренции в отрасли информационных технологий с другими органами власти? 

— Безусловно, ФАС России ведет работу по развитию информационного обмена. В первую очередь посредством экспертных советов, где участники экспертного сообщества, представители бизнеса, общественных организаций высказываются по тем или иным вопросам, получают ответы, обсуждают их. ФАС России активно взаимодействует с рядом общественных отраслевых организаций, рассматривает предложения по развитию конкуренции и проблемы, с которыми сталкивается бизнес. 

Как Вы считаете, способны ли сегодня российские IT-компании конкурировать с зарубежными?

— В России существуют компании в IT-бизнесе, которые могут конкурировать и конкурируют с зарубежными компаниями (Лаборатория Касперского, Центр речевых технологий, Абби и т.п.). Выйти на мировой рынок на данный момент не так просто. Существует ряд барьеров, таких как, например, недостаточное развитие конкурентной среды для развития производителей российского программного обеспечения, также присутствует высокая степень заинтересованности крупного бизнеса в покупке иностранных компаний, а не российских, проблемы экспорта (таможенные барьеры), отсутствие налоговых льгот и льготного кредитования. Все эти вопросы на данный момент остаются открытыми, и пока только единицы российских компаний могут конкурировать с зарубежными.