Государство ужесточает 223-ФЗ

Государство ужесточает 223-ФЗ
07/02/2018 09 : 50

госкомпании против

Государство все больше ужесточает контроль за закупками госкомпаний. Подписанным 31 декабря 2017 г. 505-ФЗ в уже существующий 223-ФЗ был внесен целый ряд изменений. В частности, государство жестко ограничило возможность проведения закрытых закупок, обязало проводить коммерческие закупки по правилам 223-ФЗ и взяло курс на повсеместный перевод всех закупок в электронную форму. В ближайшей перспективе – перевод под действие 44-ФЗ закупок в сфере строительства, которые осуществляются за счет бюджетных средств. Госкомпании считают принятые изменения вмешательством в их хозяйственную деятельность.

Крупнейшие госкомпании подготовили замечания к принятым в конце прошлого года поправкам в 223-ФЗ и в течение ближайших двух недель планируют отправить их в Минфин, сообщает "Интерфакс" со ссылкой на источник, знакомый с ситуацией. Общее число замечаний и предложений составляет два-три десятка.

Так, еще недавно "дочки" госкомпаний и госкорпораций могли один раз принять решение о присоединении к положению о закупках материнской компании, в том числе и ко всем его последующим версиям. Новой версией 223-ФЗ предусмотрено, что они должны делать это каждый раз, когда в основную версию вносятся изменения. По мнению госкомпаний, это создаст "дочке" лишние проблемы: для принятия такого решения в большинстве случаев необходимо будет собрать Совет директоров или Наблюдательный совет компании, и сделать это в предусмотренные законом 15 дней часто непросто, особенно в крупных корпорациях, где число "дочек" может доходить до 100. Вдобавок стоит учитывать, что материнская компания может довольно часто вносить изменения в положение о закупках, т.е. дочерним организациям придется постоянно сталкиваться с такими сложностями. Поэтому эту норму надо упростить.

"Раньше "дочки", присоединяясь к положению о закупках головной компании, заранее акцептовывали  возникающие в них изменения. Теперь это невозможно. Каждый раз утверждать изменения в положение требует определенных корпоративных действий, которые невозможно провести в отведенные на это сроки", – согласен с позицией госкомпаний Дмитрий Сытин, генеральный директор "ТЭК-Торг". 

По мнению Георгия Сухадольского, руководителя Аналитического центра "Интерфакс-ProЗакупки", скорее всего, разработчикам просто не хватило физических сил проработать идею о необходимости всем дочерним компаниям каждый раз "перепринимать" положение о закупках материнской компании для ситуации большого числа дочерних компаний, учитывая общие сложности с принятием обсуждаемого закона. Мнение госкомпаний в этой части справедливы  вряд ли вызовут возражения законодателей.

"Дочки" и "внучки" госкомпаний и раньше не могли присоединяться к положению о закупках головной организации один раз и навсегда. Наоборот, возможность присоединения одним росчерком пера появилась у них лишь с 1 января этого года. До этого они обязаны были копировать на собственную страницу в ЕИС и положение головной организации, и все изменения к нему, а до публикации еще и утверждать их внутренним приказом как свои собственные. То, что они этого не делали, можно списать на гуманизм ФАС, а никак не на то, что у них было такое право по закону", – возражает Дмитрий Казанцев,
руководитель департамента нормативно-правового регулирования B2B-Center.


Еще одно замечание касается оснований для проведения закрытых закупок – сегодня госкомпании сами принимают решения об их необходимости, однако новой версией 223-ФЗ предусмотрено, что с 1 июля 2018 г. это можно будет делать только в случае, если сведения о такой закупке составляют гостайну или есть соответствующее решение Правительства РФ. По мнению госкомпаний, в перечень оснований для проведения закрытых закупок надо добавить коммерческую тайну и исполнение договоров о реализации проектов в интересах зарубежных заказчиков – на последнем условии часто настаивают именно заказчики работ.

По мнению Дмитрия Сытина, если инструмент закрытых закупок задумывался как средство противодействия или компенсации санкций, то его нужно отдать в руки тем, на кого эти санкции прежде всего оказывают негативнее воздействие, то есть госкомпаниям. Нужно расширить перечень оснований для закрытия закупок и дать госкомпаниям самим принимать соответствующие решения. Конечно, это должно проходить под контролем соответствующих органов, имеющих полномочия для последующей проверки правомочности принятых госкомпаниями решений.

"У госкомпаний нет и никогда не было права определять закрытые закупки произвольно, – продолжает Дмитрий Казанцев. – То, что они включали в свои положения о закупках перечни закрытых закупок, было прямым и грубым нарушением 223-ФЗ с самого первого дня его действия. И в этом смысле ничего не изменилось.
Другое дело, что "закрытыми" именовали закупки, открытые с точки зрения информационного обеспечения, но закрытые по кругу участников – но так и в этом смысле ничего не изменилось, просто такие закупки теперь условно именуют "неконкурентными"".

Замечания вызвали также прописанные в 223-ФЗ способы проведения конкурентных закупок и безоговорочное отнесение их к торгам. По мнению госкомпаний, это лишает их возможности оперативно реагировать на изменение рыночной ситуации, например, отказаться от заключения договора или внести в него изменения. Однако на практике это бывает необходимо, например, в случае отказа от закупки внешнего заказчика, непоступления бюджетных денег и пр.

"Отнесение или не отнесение той или иной закупки к торгам – на самом деле очень непростой вопрос, который затрагивает саму основу классификации способов заключения договора, а также различие способов, форм и видов процедур. И так же как судебным органам еще в конце 90-хх пришлось решать задачу по поиску оснований отнесения той или иной закупки к торгам или неторгам (основываясь на действовавшем тогда законодательстве), так и нынешним законодателям приходится вырабатывать основания для классификации, только результат которой все видят в тексте нормативного документа", – говорит Георгий Сухадольский.

"Норма о способах проведения конкурентных закупок требует определенных уточнений, и возможно уже в ближайшее время Минфин либо даст разъяснения на этот счет, либо пропишет дополнительно в подзаконных актах", – согласен Дмитрий Сытин. По его словам, принципиальным является спор государства и госкомпаний о том, что конкурс и аукцион могут проходить в разных формах: бумажной и электронной. Сейчас заказчик по итогам торгов должен заключить договор, но это не всегда целесообразно, поскольку за время проведения процедуры могут измениться его потребности, инвестиционная и производственная программа, уменьшиться размер бюджета и т.п. Также существуют ограничения на внесение изменений в договор. Еще сложнее  проводить закупки в рамках международных проектов, в которых поставщика необходимо согласовывать с надзорными органами стран-заказчиков.

Не согласны госкомпании и с переводом под действие 223-ФЗ коммерческих закупок, которые до этого проводились в соответствии с Гражданским кодексом РФ, а также существенное ограничение случаев, когда госкомпания может закупать конкретные товары или услуги, указывая их товарные знаки, фирменные наименования и пр. По их мнению, это лишает их возможности быстро и качественно исполнять заключенные коммерческие договоры, а значит должно расцениваться как вмешательство в хозяйственную деятельность, которое может привести к снижению прибыли.

По словам Дмитрия Сытина, коммерческие закупки и после введения поправок в действие могут проводиться не по 223-ФЗ. Однако теперь госкомпании вынуждены разделять закупки по 223-ФЗ и коммерческие закупки, тогда как раньше, для консолидации потребности, они их объединяли. Поправками устанавливаются более строгие требования к описанию объекта закупок и значительно сужается перечень случаев, когда можно указать конкретные товары, товарные знаки  и т.д. Однако возможны ситуации, когда замена продукции одного производителя на другого влечет за собой внесение очень значительных изменений в проектную документацию. Это часто происходит в сфере строительства, в случае закупки запчастей и расходных материалов к определенному оборудованию и так далее. "Сохранение возможности подробно описать функциональные, технические, качественные и эксплуатационные  характеристики не всегда решает этот вопрос, – говорит Дмитрий Сытин. – Необходимо разъяснение, в каких случаях можно указывать конкретный товарный знак, или внесение дополнительных изменений в закон".

"С вопросами госкомпаний относительно расширительного толкование понятия "торги" можно согласиться – не вполне понятно, почему законодатель классические неторговые способы отнес к торгам", – продолжает Дмитрий Казанцев. Изначально в законопроекте была заложена верная классификация: закупки делятся на конкурентные и неконкурентные, конкурентные делятся на торги (конкурс и аукцион) и неторги (запрос котировок и запрос предложений). То, что запрос котировок и запрос предложений были неторговыми способами закупки еще не делало их неконкурентными.


"Но куда больше вопросов вызывает отнесение к "неконкурентным закупкам" реальных и эффективных соревнований между поставщиками. Ведь для получения клейма "неконкурентный" достаточно, допустим, указать конкретный товарный знак в числе требований продукции – и здесь замечания госкомпаний опять же справедливы, – считает эксперт. – Ведь если в рамках контрактной системы требование о товарном знаке еще можно считать ограничение конкуренции (что, впрочем, тоже не всегда бесспорно), то в рамках иных закупок для производственной деятельности заказчика может быть необходима продукция конкретного производителя, и едва ли можно за него решать этот вопрос". Еще более странным, по мнению Дмитрия Казанцева, является то, что новой редакцией 223-ФЗ "неконкурентным" названо on-line соревнование между поставщиками, если оно проводится не только по цене, но и по иным измеряемым условиям. Такая странная классификация выхолащивает самое понятие "конкуренция", сводя его к набору формальных и не до конца продуманных признаков.


Что касается коммерческих закупок, то, по словам Дмитрия Казанцева, их статус новеллами не был изменен. Даже наоборот, расширен был перечень исключений из сферы действия этого закона. Но в числе этих исключений не было и не появилось таких пунктов, как "коммерческие закупки", "закупки для перепродажи", "закупки во исполнение любых коммерческих контрактов". То, что заказчики проводили такие закупки при полном игнорировании норм 223-ФЗ основывалось не на праве, предоставленном им данным законе, а на его ошибочном толковании. Провести же закупку во исполнение обязательств перед третьими лицами заказчик может как и раньше без проведения конкурентной процедуры – важно лишь грамотно отразить этот это основание в перечне закупок у единственного поставщика.

Госкомпании также возражают против повсеместного перевода всех закупок в электронную форму. По их мнению, запрос котировок и предложений часто производится на территории других государств, где использование ЭТП невозможно по целому ряду причин. Кроме того, малые предприятия в регионах пока не торопятся регистрироваться на ЭТП, а значит новые правила не позволят им участвовать в закупках.

"Что касается иностранных государств, то там действительно часто невозможно провести закупки на ЭТП. Решением этой проблемы было бы предоставление возможности проводить запрос котировок и предложений в бумажной форме", – соглашается Дмитрий Сытин. Что касается МСП, то рано или поздно, если они захотят участвовать в торгах, они будут вынуждены регистрироваться на ЭТП. К тому же, что число ЭТП, где осуществляются закупки у МСП, будет сокращаться, а процессы аккредитации и проведения процедур – унифицироваться, считает эксперт.

По мнению Дмитрия Казанцева, говорить о тотальном переводе закупок госкомпаний в электронную форму преждевременно. Если госкомпания хочет, она может как и раньше проводить закупку в "бумажной" форме. Единственное дополнительное требования в связи с этим – включить перечень случаев для проведения "бумажных" торгов в положение о закупках, но при этом объем такого перечня не ограничен. Правда, такое разумное регулирование не касается закупок у МСП, и именно в этой части новеллы и в самом деле являются проблемными. Нормами закона не только предписана электронная форма закупок у МСП как единственно возможная, но и ограничены перечни используемых для таких закупок электронных способов и перечень предназначенных для их проведения электронных площадок.

Несмотря на то, что уже внесенные в декабре 2017 г. поправки в 223-ФЗ вызвали возражение крупнейших госкомпаний и госкорпораций, государство продолжает работать над ужесточением контроля за их закупками. Так, на прошлой неделе Правительство РФ рассмотрело предложение Минфина о распространении 44-ФЗ на закупки, которые осуществляются за счет бюджетных субсидий и целевых взносов в уставные капиталы государственных АО и корпораций, предоставленных на финансирование капитального строительства или приобретение объектов недвижимости. Данная мера направлена на повышение эффективности расходования бюджетных средств и создаст равный доступ к закупкам госкомпаний и конкуренцию среди поставщиков, считают в Правительстве.

"Самое главное – определиться, что именно государство хочет от принадлежащих ему компаний с государственным участием. И не просто выработать перечень целей, но и установить их приоритеты: что важнее, а что не очень, – уверен Георгий Сухадольский, руководитель Аналитического центра "Интерфакс-ProЗакупки". – И только тогда, на основе сформированного стратегического вИдения, можно будет аргументированно обсуждать способы достижения таких целей. Например, открывать ли публично информацию обо всех своих сделках конкурирующим иностранным корпорациям, или в каких-то случаях поступиться принципом открытости во имя повышения доходности? В каких именно случаях? И в конкретном случае увеличение закрытости повысит экономический эффект, или уменьшит его?"

 

новости по теме

ЭТП на продажу

как изменения закона скажутся на площадках?

Должен? Простим

Поможет ли малому бизнесу списание неустоек?

На что жалуемся?

Эксперты прокомментировали динамику жалоб на торги

Аналитика закупок

С какими заказчиками работают мои конкуренты?

спецпроекты

Наши партнеры