Правила игры: Откаты под заказ

13/11/2009 11 : 18
Правила игры: Откаты под заказ

По данным опросов предприятий-поставщиков, радикальная реформа системы госзакупок, запущенная в 2005-2006 гг., не привела к ограничению коррупции. До принятия закона о госзакупках об откатах по госзаказам говорили 34% фирм, спустя три года их стало почти 40%.




Основной результат реформы, по оценкам руководителей предприятий, — усложнение процедуры оформления документов для участия в госзакупках.

В 2005-2006 гг. правительством была запущена масштабная реформа, направленная на борьбу с коррупцией. Эта реформа выражалась в радикальном изменении правил и процедур государственных закупок в рамках принятия закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», широко известного сегодня как 94-ФЗ.

Изменения в законодательстве о госзакупках имели объективные основания: рост объемов госзакупок в начале 2000-х (заметно опережавший темпы роста ВВП) сопровождался ростом коррупции в системе госзакупок. Об этом свидетельствовали сокращение среднего числа заявок на конкурсах по госзакупкам и рост доли госконтрактов, размещенных у единственного источника.

Принятие 94-ФЗ в 2005 г. стало реакцией на эти проблемы. В качестве главных целей закона были провозглашены борьба с коррупцией и расширение доступа к торгам для новых участников в лице малых и средних предприятий. Главным средством достижения этой цели стала максимальная формализация процедур закупок и ориентация на отбор поставщиков по критерию минимальной цены предлагаемых ими товаров, работ или услуг. Разработчики 94-ФЗ считали, что такой подход ограничит для чиновников возможности влияния на отбор поставщиков и тем самым создаст барьеры для коррупции. При этом правила 94-ФЗ были распространены на все закупки бюджетных организаций (включая даже мелкие закупки объемом 100 000 руб.), а с весны 2009 г. идет разговор о распространении этих правил на закупки, проводимые госкомпаниями и субъектами естественных монополий.

Любое изменение правил регулирования всегда несет с собой издержки для экономических агентов. Госзаказчики при внедрении внешне простых базовых принципов 94-ФЗ в практику столкнулись с серьезными трудностями. За неполных четыре года в закон, задумывавшийся как простой и лаконичный документ, было внесено 11 пакетов (!) поправок, и по объему он вырос в 2,5 раза. Однако критические комментарии на этот счет со стороны госзаказчиков могут восприниматься как предвзятые — ведь именно те, кто организует и проводит закупки, традиционно подозреваются в коррупции.

В этом контексте интересно мнение поставщиков, которые страдают от коррупции в системе госзакупок и которым 94-ФЗ призван был помочь. ГУ-ВШЭ на большой репрезентативной выборке удалось получить такого рода оценки — в рамках обследования 1000 предприятий обрабатывающей промышленности, проведенного в феврале — июне 2009 г. по заказу Минэкономразвития.

Анкета этого обследования включала вопросы о распространенности откатов в системе госзакупок, а также об участии фирм в поставках по госзаказам. Важно подчеркнуть, что аналогичные вопросы на такой же выборке в 1000 фирм впервые были заданы в 2005 г., что дало уникальную возможность сравнить ситуацию до и после радикального изменения законодательства. В обоих случаях вопросы задавались применительно к периоду, предшествовавшему обследованию, т. е. сравнивались 2004 и 2008 гг. В дополнение к этим мониторинговым вопросам в ходе обследования 2009 г. мы также попросили респондентов оценить общие последствия изменений в законодательстве о закупках.

Обследование ГУ-ВШЭ показало, что в обрабатывающей промышленности доля фирм, участвующих в поставках по госзаказам, с 2004 по 2008 г. увеличилась в полтора раза — с 28% до 41%. Эта тенденция, на наш взгляд, соответствует происходившему в эти же годы повышению роли государства в экономике.

Отвечая на вопрос «Как часто предприятиям вашей отрасли при получении государственных или муниципальных заказов приходится давать взятки или откаты?», в 2009 г. 17% респондентов выбрали варианты «практически всегда» или «часто», а 22,5% фирм заявили, что такая практика встречается иногда. В 2005 г. аналогичные цифры составили 20% и 14%.

При рассмотрении только тех фирм, которые реально участвовали в поставках по госзаказам, все цифры несколько возрастают — за счет сокращения доли респондентов, затруднившихся с ответом. Однако общий результат не меняется: фирм, говорящих об откатах, стало больше. Позитивные сдвиги выражаются лишь в том, что примерно на 3% уменьшилась доля предприятий, которые рассматривают откаты как массовое явление.

Что дал и чего не дал фирмам-поставщикам закон о госзакупках? Мы предложили респондентам выбрать любое число ответов из большого набора вариантов, включая расширение возможностей участия в госзакупках, большую конкуренцию и прозрачность в распределении госзаказов, усложнение процедур участия в торгах, повышение требований к поставщикам и т. д.

По выборке ГУ-ВШЭ в 2004 г. среди предприятий, работавших по госзаказам, доля малых фирм (до 250 работников) составляла 36%. В 2008 г. этот показатель вырос до 39%. Правда, одновременно уменьшились и средние размеры всех опрошенных фирм — с 603 работников в 2004 г. до 587 в 2008 г. Таким образом, нет оснований утверждать, что 94-ФЗ расширил доступ к госзакупкам для малого и среднего бизнеса.

Причина — в избыточной регламентации закупочных процедур. Так, при оценке последствий принятия этого закона фирмы, работавшие по госзаказам в 2008 г., в первую очередь говорили об усложнении процедур участия в госзакупках (34% респондентов). Следующие по популярности варианты ответа — повышение конкуренции на торгах (26%), рост общих издержек участия в конкурсах по госзакупкам (26%), повышение требований со стороны госзаказчиков (24%) и расширение возможностей демпинга со стороны недобросовестных поставщиков (23%). Лишь 12% респондентов заявили о повышении прозрачности госзакупок.

Почему, несмотря на титанические усилия, реформа госзакупок пока не привела к нужным результатам? По нашему мнению, одним из факторов стало упрощенное восприятие разработчиками 94-ФЗ ценовой конкуренции в качестве главного мотора развития экономики. Такое представление справедливо для простых однородных товаров — и 94-ФЗ действительно может обеспечивать экономию бюджетных средств при закупке строительного щебня или компьютеров стандартных массовых модификаций. Но на рынках технологически сложной и инновационной продукции решающую роль во всех странах играет иная конкуренция — по параметрам качества, квалификации, деловой репутации. Другой существенный фактор — концентрация внимания исключительно на процедурах размещения госзаказа в отрыве от планирования закупок, управления поставками по заключенным контрактам, оценки их конечных результатов.

Нужно трезво взглянуть на результаты реформы, выявить и проанализировать лучшую практику в организации закупок (включая анализ механизмов, работающих в корпоративном секторе). А затем внести поправки, упрощающие жизнь добросовестных поставщиков и заказчиков и позволяющие государству через госзакупки эффективно стимулировать спрос в экономике.
 

новости по теме

ФАС подтвердила картельный сговор между компаниями Пригожина

Контракты ушли компаниям без опыта заказанных работ.

На территорию вокруг стадиона "Нижний Новгород" выделили более 400 млн руб.

Там разместят парковку, зону аккредитации и тенты.

"Толмачево" реконструируют за 120 млн руб.

За работы заплатит акционер.

спецпроекты

Наши партнеры